首页“金森娱乐”首页摘要： 探讨了我国草原管理的主要理论和政策现状，将我国草原管理的主要观点分为4类：系统发展论、本土发展论、替展论和游牧发展论。系统发展论是以任继周为代表的4个生产层理论和系统耦合理论；本土发展论是以达林太为代表的草原制度性退化和农耕对牧区的入侵理论；替展论是以张新时的人工草地理论、许鹏的生态置换理论和蒋高明“以自然之力恢复自然”理论为代表。游牧发展论是以刘书润为代表的传统游牧发展理论。分析了当前的草原畜牧业管理现状与基于草原畜牧业理论的发展关系与源流，以及当前草原畜牧业管理面对的问题。认为目前的牧区政策是以城市发展和工业化发展为导向，农区政策和农区生产方式入侵牧区的集合体，而非牧区发展本身导向的政策，如果要想使草原回归本源的发展方向，必须充分适应草原的发展规律和生产方式，作出引导性政策，实现草原共管。提出了未来草原畜牧业发展的10条建议。

　　草原畜牧业是以草原为基础，主要采取放牧的生产方式，利用草原牧草资源饲养家畜来获取产品，以草原畜牧业经济活动为主的经济类型[1]，是北方草原区的主要生产方式。多年来草原区的生态保护和生态恢复建设总体上没有摆脱“局部改善，总体恶化”的趋势，因此，全国90%以上的可利用天然草原有不同程度地退化、沙化、盐渍化、石漠化，北方草原家畜平均超载36%以上，草原生产能力不断下降，产草量下降[2，3]，相关的政策和措施没有从根本上改善生态环境状况的恶化趋势，因此，反思草原畜牧业的理论体系和政策措施状况尤为迫切。

　　笔者初步将国内的草原管理的理论分为4类，即系统发展论、本土发展论、替展论和游牧发展论。

　　系统发展论是指从生态系统的角度，充分利用草原生态系统的各要素及其相互关系，合理匹配草原生态系统各要素与系统外各要素，充分发挥各要素效益的理论。系统发展论以任继周的草原农业系统发展理论为代表[4]，任继周[5]提出的草原4个生产层理论和系统耦合理论，充分利用界面理论，实现了资源的优化和各个层次的发展。在任继周《河西走廊盐渍地的生物改良与优化生产模式》[6]和《河西走廊山地―绿洲―荒漠复合系统及其耦合》[7]著作中，系统发展论都有具体体现。

　　本土发展论是基于本土，本地的生产、生活和风俗传统，以实践经验为基础的发展理论。本土发展论着重强调本土经验，对于当地发展不相适宜的策略持反对和抵制态度。本土发展论充分遵循草原畜牧业的发展规律，谨慎的对草原农业生态系统施加影响。持本土发展论的是以达林太为代表的经济学家或社会学家。

　　达林太[8]认为制度安排不合理是造成内蒙古土地荒漠化的制度因素，农耕文化入侵是造成土地退化的文化根源。建立在以平衡生态系统为特征的美国草原基础之上的理论，不适合属于典型的非平衡草原生态系统的内蒙古草原。游牧变定居，牲畜行走距离增大，造成定居点周围牧道增多、重叠利用，同时定居点周边践踏严重，导致荒漠化向周边辐射。不合理的牧草引种导致物种入侵，排挤土著物种，破坏自然系统；引入改良的牲畜，由于采食和营养的不同，改变了当地草本的建群，使荒漠地带的灌木失去了草食性动物的抑制，灌木疯长导致土地退化。内蒙古的超载过牧，其实大部分属于非牧民（移民），以及机关、企事业单位和某些个人，实际上真正牧民的牲畜一直未达到适宜载畜量的上限。

　　王晓毅[9]认为草原承包到户是游牧停止、环境恶化的关键因素，人口和牲畜增加不是直接因素。一些地区的牧民搬迁了，但他们仍依靠牧区的资源，甚至消耗得更多。有些地方将最希望保护草原的牧民迁了出去，而腾出的空间转给了资本和外来的流动人口，并没有减轻对草原的使用，结果草原进一步缩小，受到更大破坏，严格执行休牧禁牧的政策不可能。依靠秸秆和购买的饲料将牲畜圈养，只能更多地榨取自然资源和资金（费草、费水、费药、费工、费油），牧民肯定赔钱。况且草原上的食草牲畜又不可能完全圈养，特别是春季，这个季节是牲畜最希望早点吃到青草的时候，所以夜牧、偷牧就成为必然。牧民偷牧使政府开始与牧民玩“猫与老鼠”的游戏，罚款成了基层管理部门不成文的常规收入。因此，休牧禁牧只是增加了放牧的成本，并没有减少放牧时间。草原土地承包后，牧民大面积开垦荒地，牧业向农业转型。刚开始，畜牧业的发展受益于开荒种地获得的资金和秸秆。但获取利益的代价是大面积草原被破坏，山坡地水土流失等。

　　替展论是改变牧区的生产方式或者让牧区休养生息，将牧区的生产转移到其他区域，实现牧区生产功能被替代，实现草原恢复的理论观点。替展论本质上是系统的大耦合，通过消耗系统之外的资源发展畜牧业，缓解草原区的饲草料短缺。替展论以张新时、许鹏为代表，是目前草原管理理论体系的另一个主流，主张将退化草原保护起来，建设人工草地，进行舍饲圈养或者将牲畜转移别处，实现草原的恢复和草原畜牧业的可持续发展。

　　张新时建议将牲畜赶下山来，在农区发展人工草地，实行舍饲圈养，让草原区恢复，而且要进行人工的干预和投入，加快草原区的恢复。建立产业化与集约化经营的现代人工草地畜牧业，实现草原的可持续发展[10-12]。许鹏[13，14]提出“生态置换”理论，建议将山区的牲畜迁到平原区，建立人工饲草料地，是山区退化草原恢复的策略。另外，蒋高明[15]还提出“以自然之力恢复自然”理论，此处将其归为替展论。他提出“以地养地”、“以自然力恢复”、“畜南下、禽北上”，将畜牧业移到农区，充分利用农区的秸秆发展畜牧业，在草原区放养鸡鸭鹅等家禽，减少草原区的破坏，充分利用草原区的草籽等优势，推进草原区的恢复。

　　游牧发展论认为要恢复草原，保持草原的可持续发展，必须全面恢复游牧，消灭游牧等于消灭游牧文化，就等于毁灭草原，文化荒漠化是草原荒漠化与沙尘暴的根源[16，17]。日本学者松原正毅认为“游牧和农业一样，是人类历史上很重要的生活类型之一”。在蒙古高原游牧民族选择游牧经济，是同大自然长期磨合的结果，也是人类向大自然学习的结果[18]。在现代化的进程中，我们不能只从经济学的视角来看待畜牧业和游牧民族，把他简单地视为全球经济一体化中经济转型和社会结构整合的单一对象，而要从文化多元性、人类可持续性的文明类型的高度去全面审视和阐述它保护生物多样性以及固有的内在结构系统和类型[19]。

　　综上，许鹏和张新时的草原恢复和重建策略本质上相同。任继周提出的“系统耦合”理论从根本上也是与许鹏和张新时的观点一致，归根结底是资源整合和开发新的资源，保护好已经破坏的资源。王晓毅[9]认为，“单纯的关注草原植被，忽视甚至依靠开采地下水恢复草原，结果只会对草原的生态带来更严重的问题”。因此，发展人工草地时，对地下水的破坏会对草原生态系统造成更深远的影响。所以，笔者更同意任继周的观点，因为它涉及草原生态畜牧业的各种因素，开拓了更广的草原畜牧业的发展路径。游牧发展论其实包含在本土发展论之内，由于游牧发展论的突出地位，以及历史上的长时间应用实践，所以才把它单独列出来。

　　2010年夏，中国科学院举行了“中国生态大讲堂2010年夏季焦点论坛”，其主题是“草原生态系统服务与草原管理政策”，论坛有两个核心观点：（1）现行的草原政策存在误区。论坛关注的议题包括草原管理的由上而下的草原政策、城市主导的草原政策、游牧的合理性、网围栏、走“敖特尔”、休牧禁牧的游击战、“牧户联营”、退牧还草项目、京津风沙源项目等。研究表明牧民对退牧还草和休/禁牧持抵触意见、并经常偷牧，牧民与基层官员达成了默契，致使这个政策难以落实。但根本上是因为这些政策和牧民的生产生活相脱节造成的。（2）游牧是一个顺天应时的生产方式，不是落后的生产方式。因此，在制定政策的时候应该充分考虑牧区的实际生产生活习惯，制定适合本地本土的政策。

　　目前我国有关草原区的重大战略型政策包括草原承包制、草畜平衡制度、定居舍饲、休牧禁牧轮牧、退牧还草制度、草原生态保护补助奖励机制政策等。总体上摒弃了落后的、古老的、粗放的游牧管理方式。

　　草原承包经营制度开始于20世纪80年代，目的是为了适应生产力发展的要求，明确草原权属，落实草原承包经营权，强化草原承包经营管理，规范草原承包经营权流转，充分调动广大农牧民保护和建设草原的积极性，转变草原畜牧业生产方式，保障草原生态安全，实现草原资源永续利用，促进和谐社会建设[20]。另外，草原承包经营制度的另一种存在形式――联户经营。目前，已在甘肃、内蒙古等多地实施，从一定程度上表明草原联产承包制度面临着新问题和新挑战[21]。

　　草畜平衡制度，根据区域内草原在一定时期提供的饲草饲料量，确定牲畜饲养量，实行草畜平衡。国务院要求农业部要尽快制定草原载畜量标准和草畜平衡管理办法，加强对草畜平衡工作的指导和监督检查。省级畜牧业行政主管部门负责本行政区域内草畜平衡的组织落实和技术指导工作。县级畜牧业行政主管部门负责本行政区域内草畜平衡的具体管理工作，定期核定草原载畜量。地方各级人民政府要加强宣传，增强农牧民的生态保护意识，鼓励农牧民积极发展饲草饲料生产，改良牲畜品种，控制草原牲畜放养数量，逐步解决草原超载过牧问题，实现草畜动态平衡[21]。

　　为合理有效利用草原，在牧区推行草原划区轮牧；为保护牧草正常生长和繁殖，在春季牧草返青期和秋季牧草结实期实行季节性休牧；为恢复草原植被，在生态脆弱区和草原退化严重的地区实行围封禁牧。各地有计划、分步骤地组织实施划区轮牧、休牧和禁牧。地方各级畜牧业行政主管部门从实际出发，因地制宜，制定切实可行的划区轮牧、休牧和禁牧方案[21]。

　　从2011年起，中央财政每年安排专项资金，用于禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产性补贴和绩效考核奖励等方面，支持内蒙古、新疆、、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省（ 自治区）及新疆生产建设兵团全面建立草原生态保护补助奖励机制[22]。“中国草地生态环境建设战略研究报告”认为现在的补贴政策是对的，但是是被动的[23]。

　　游牧发展论在目前被认为是落后、粗放的畜牧业发展理论，在目前政策中没有体现。本土发展论长期以来没有受到重视，近年来才有所重视，其标志就是973项目“中国西部牧草、乡土草遗传与选育的基础研究”的设立，这是本土发展论开始受到重视的起点。而替展论在实践中已经有所利用，许鹏的“生态置换”在新疆地区已开始逐渐落实；张新时[24，25]“建立六亿亩高产优质人工饲草基地”虽没有完全落实，但人工草地的建设也在有条不紊的进行中；蒋高明的理论已有部分实践，诸如内蒙古草原兴发的“草原绿鸟鸡”，但在面上并没有实现；表明了国内草原畜牧业科学理论在政策中有部分体现，在实践中也有部分实行，但根本上来说，理论对政策的指导还相对较弱，并且存在明显的滞后性。

　　我国草原区的承包制强调提高牧民的生产积极性，是借鉴了农区的土地承包制，而农区的土地承包制是发端于安徽小岗村的农民土地承包实践。将部分地区的实践提升为理论，然后在其他领域推广。4种草原畜牧业发展理论在承包制也有部分体现。

　　草原生态补偿制度是一种经济调控手段。是政府财政收入的增加，有能力来补偿牧民休牧禁牧造成的部分经济损失，从而促进草原恢复，改善草原环境，在本质上是政府拿钱购买生态服务。如京津风沙源治理工程就是个很好的例子，相当于牺牲草原区的生产换来城市的良好生态环境。

　　总体分析，本土发展论在目前的主流的草原管理和决策理论中体现不多，游牧发展论当前是被摒弃的，认为是落后的生产方式；系统发展论和替展论都有部分实行，诸如草原区人工草地的建设，网围栏的建设，休牧禁牧，可以说目前决策执行的基本是系统发展论和替展论的思想，本土发展论和游牧发展论被主流思想界认为是不适合现代化发展的落后思想和经营理念，不为主流科学界和实践重视。

　　目前有关草原区的重大战略型政策包括草原承包制（定居舍饲），休牧禁牧轮牧。摒弃了被认为落后的古老而传统的游牧制度，实行牧民定居，舍饲圈养的现代化草原畜牧业。实施草原承包制的依据是《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国农村土地承包法》，实行以草原家庭承包为主的经营制，增强了广大农牧民保护和建设草原的主人翁意识，使生产得到迅速发展。以发展生产为目的的承包制同时也带动了公地的破坏、牲畜数量的大量增加和草原的严重退化。

　　目前，我国的许多管理是以中央政府制定重大决策，地方因地制宜，制定相应的地方性行政法规为主。地方上制定管理措施灵活性大，受利益驱使导致政策不利于草原永续发展。从人才引进方面，引进的工业人才主要集中在能源、化工和矿产采选冶炼等破坏环境的工业领域[26]，而且某牧区的指导思想是“工业强旗”[27]，一半以上的GDP增速是靠工业发展，尤其是煤矿、矿藏开采和电力行业。“东乌旗工业强旗，优先发展矿产采选业、金属冶炼和煤电石油等支柱产业，将最大的牧区打造成内蒙古自治区3大有色金属冶炼基地之一”。锡林郭勒盟拥有内蒙古1/5的天然草地，众多的露天煤矿、化工厂和发电厂使得千里草原变成新型能源基地[28]。

　　另外，在政策的制定过程中，经济学家的话语权高于科学家和社会学家，这种不平衡的话语权机制导致了政策在一定程度上的不可持续性。

　　政策执行过程中，措施不力，导致严重后果。在执行国家的草原管理方面，国家层面有农业部草原监理中心，地方各省区也有各级草原监理中心，地方上因地方政策和经济发展需要，草原的可持续发展和保护被置于相对次要地位，着重发展工业，追求短期的高GDP，导致了草原破坏严重。如内蒙东乌旗造纸厂和开矿造成草原污染严重[29，30]，内蒙古锡林郭勒盟地方政府开矿破坏草原，超量开采地下水[31]。内蒙古3次产业结构由2005年的15.1∶45.4∶39.5调整为2010年的9.5∶54.6∶35.9，总体上完成了由农牧业主导型向工业主导型的历史性转变[32]，也就表明了草原区历来以粗放的畜牧业为主的生产方式变为了以工业为主的产业结构。

　　制定政策缺少公众参与，不切合牧民的实际情况，基层部门冒进式发展。根据《新疆实施牧民定居工程规划》，新疆将在2011～2020年，实现16.93万户、76万多名牧民定居。为实现这一目标，新疆将加快“三个1000万亩”高标准饲草料生产基地建设，让定居牧民拥有充裕的生产资料，改变“人定畜不定”现象[33]。草原开垦和矿产资源的开发受益者是开发商和地方政府，而世代以游牧为生的牧民被排斥在开发利用资源之外，不但没有获益，反而因草原萎缩和环境恶化而受到损害[34]。

　　目前，我国在草原生态治理政策制定中还没有实现公民的有序参与，这是导致我国现有草原生态治理政策不能实现政策目标的一个主要原因。草原生态治理的主体是农牧民，面对日益严重的草原生态问题，我们不能忽视广大公民、特别是农牧民的作用，草原生态治理的好坏归根到底要看农牧民的行为和态度[35]。

　　我国的草原管理政策制定实际基于两个观点：超载过牧和草原退化。相对应采取了休牧禁牧、饲草地建设、棚圈建设、生态补偿等一系列措施。现行政策让草原区彻底放弃放牧以恢复和改变草原功能，由畜牧业改为家禽业是不可行的，在关注自然和经济的同时，必须实现持续发展。

　　“退牧还草”围栏封育，涉及到饲草料基地选址和建设、棚圈建设的问题不好解决；“退耕还草”涉及到退耕牧民如何转移，保持经济发展和社会稳定的问题；牧民定居下来之后，是否适应新生活及存定居牧民回流问题；“草畜平衡”中数量与草原的可持续发展呢。牲畜过牧是不是个伪命题[8]，过牧的本质问题及原因，是否存在农耕文化入侵游牧文化的状况这些问题都是在采取措施时需要考虑的。

　　牲畜数量的盲目增加，一方面是人口的大量增加所致，另外也是由于经济学上追求利润最大化所致。但目前现状表明上述问题是结果，而非原因，真正的原因是制度性的后果，草原退化也是制度性退化，制度性的问题不解决，问题会层出不穷。

　　“三农”问题专家温铁军[36]认为，中国无法复制西方的现代化。西方基本是集约化的生产方式，对于中国的草原畜牧业是无法实行的，按照温铁军的思想，在中国实现草原畜牧业的现代化，根本上还是工业对牧业的掠夺，破坏了原本原生态的草原畜牧业。这与王晓毅等[9]的草原退化的恢复是城市建设导向的观点是相似。就是农牧区的发展是服从于城市的发展，而并不是真正基于农牧区而制定的政策。现在的生态补偿根本还是当初农牧区服从于城市工业化付出的补偿，而且只是偿还了一小部分。

　　另外，现在牧区的煤炭开采，过分强调经济发展，追求GDP，弱化了环境保护和畜牧业生产。2012年国务院批准实施的《西部大开发“十二五”规划》中的核心目标之一是区域经济增速和城乡居民收入增速“双高于”全国平均水平，从均衡发展而言，西部确实需要“双高于”，但实现这一目标所面对的生态环境挑战，专家认为形势非常严峻[37]。为了西部地区人民生活水平的提高，提出发展经济的目标是正确的，但是为了达到西部与东部同时实现小康社会而加速西部地区的发展，在目前的国情和体制下则必然会出现盲目快上，过度发展工业，忽视基础性产业――西部的畜牧业发展的情况，从而仅仅实现了暂时的经济的改善，而破坏了西部的生态环境，失去了永续发展的基础。因此，一切发展都必须服从于自然发展规律，决策要充分考虑各方意见，提高决策的公众参与度。而且我们以往的政策是工业化导向，城市发展导向的牧区退化恢复策略，而不是牧区发展导向的。另外，一个错误导向就是农区政策入侵牧区，这两点必须改变，如果不改变，很难实现草原区的永续发展。

　　科学家和社会学家没有有效交流，甚至国家各部门之间也是各自为战。国家有关部门制定的大型部级项目，涉及范围广，需要多部门联合参与，项目管理者和参与单位壁垒严重导致了草原管理理论与实践的知识长期得不到更新[38]。Daniel Miller[39]提出游牧民族的本土知识及经验对中国西部草原牧场发展策略非常重要，这本身就是牧民对草原资源政策制定的贡献，只是现在被忽视了。

　　我国地域辽阔，自然条件和生产方式各异，很难用一个理论来规范各区域的生产生活，笔者总结的4个草原区的发展理论――系统发展论、本土发展论、替展论和游牧发展论，对目前的不同层次上的决策起了指导性作用，但由于这些理论的完备性或接受性的差异，在决策和实践中起的作用差别很大，所以理论的深入研究需要进一步加强。

　　目前，牧区政策是城市发展和工业化发展导向，农区政策和农区生产方式入侵牧区集合体，而非牧区发展本身导向的政策，如果要想使草原回归本原，必须充分了解草原区的发展规律和生产方式，实现草原共管，在此基础上，做出引导性政策。

　　基于以上考虑，提出未来草原畜牧业发展的10条建议：（1）根据现有的草原畜牧业理论完善、修改或者制定新的决策建议；（2）应该充分利用系统耦合，拓展饲草来源，减轻草原压力；（3）合理规划草原的休牧禁牧计划，使草原得到合理的休养生息，实现永续利用；（4）对草原恢复进行适度的影响，同时在水源相对丰富的地区发展人工草地；（5）加强乡土牧草的研究，审慎引入其他地区的牧草；审慎的利用现代生物技术进行牧草和畜种的改良和新畜种的引进；（6）实现草原区的多种经营，养禽和养畜相结合，增加收益，减轻草原压力；（7）停止一切不合理的，严重破坏草原的采矿企业；（8）加强政策制定过程的牧民参与度，实现草原共管；（9）加大第三产业，即服务业和旅游业等绿色产业的发展，将生态产品作为牧区另一经济增长点；（10）建立游牧特别区域，实践游牧恢复与当前政策草原恢复的比较，为草原更好的恢复和畜牧业可持续发展探路。

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